■國企改革突出矛盾與對策研究（8）
基于對全國12個(gè)省份鹽業(yè)公司和制鹽企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鹽業(yè)國企為應(yīng)對食鹽專營體制改革，都在積極嘗試轉(zhuǎn)型發(fā)展，但缺乏競爭壓力、發(fā)展活力和改革動力的問題依然突出，正面臨著食鹽專營體制改革與國有企業(yè)改革的雙重挑戰(zhàn)和機(jī)遇。總體而言，在專營體制下，鹽業(yè)國企的自我改革相對滯后，大部分企業(yè)經(jīng)營機(jī)制僵化，內(nèi)部三項(xiàng)制度改革不到位，企業(yè)冗員多、負(fù)擔(dān)重。食鹽專營體制改革與鹽業(yè)國企的自身改革要相互結(jié)合、共同推進(jìn)，通過專營體制改革倒逼鹽業(yè)國企加快自我改革，通過鹽業(yè)國企的自我改革為專營體制改革順利推進(jìn)提供保障。
為深入了解中國鹽行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況及推動食鹽專營體制改革，我們對全國12個(gè)省（區(qū)、市）的鹽業(yè)公司和主要制鹽企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研。通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，鹽業(yè)國企整體改革較為滯后，遠(yuǎn)落后于國企改革的整體進(jìn)度。鹽業(yè)國企迫切需要加快自身改革，以應(yīng)對食鹽專營體制改革帶來的挑戰(zhàn)。推動鹽業(yè)國企加快自身改革，是食鹽專營體制改革能否順利推進(jìn)的基本保障，同時(shí)食鹽專營體制改革也要為鹽業(yè)企業(yè)的自身改革創(chuàng)造條件，要通過雙重改革的雙向互動，使得鹽業(yè)國企能夠健康發(fā)展。
鹽業(yè)國企面臨食鹽專營體制改革與國企改革的雙重挑戰(zhàn)和機(jī)遇
國有企業(yè)是我國鹽行業(yè)的主體。鹽業(yè)國企大致可分為四類：一是以各省份鹽業(yè)公司為代表的食鹽流通專營企業(yè)；二是各省份鹽業(yè)公司及中國鹽業(yè)總公司所控制的食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，約有70余家，占全部食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的2／3多；三是地方國有的獨(dú)立食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，約有20余家；四是其他生產(chǎn)工業(yè)鹽的國企。現(xiàn)階段食鹽專營體制改革對前三類企業(yè)影響較大。這些企業(yè)高度依賴食鹽專營，普遍存在著效率不高、缺乏活力、思想保守等問題，尤其是各省份鹽業(yè)公司，人員多、負(fù)擔(dān)重、資產(chǎn)輕，長期以來都完全圍繞著專營開展工作，沒有市場經(jīng)營能力。隨著食鹽專營體制改革與國企改革的推進(jìn)，以鹽業(yè)公司為核心的鹽業(yè)國企將面臨雙重挑戰(zhàn)和機(jī)遇。
食鹽專營體制改革對大部分鹽業(yè)國企來說都是一個(gè)根本性挑戰(zhàn)，但同時(shí)也給部分優(yōu)勢企業(yè)做大做強(qiáng)創(chuàng)造了條件。以建設(shè)全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)企業(yè)適度競爭、保障食鹽安全為核心的食鹽專營體制改革會給行業(yè)帶來三個(gè)方面的重要變化：第一，專營企業(yè)與定點(diǎn)制鹽企業(yè)間的計(jì)劃紐帶將被徹底切斷，由市場關(guān)系所取代；第二，跨省跨區(qū)經(jīng)營放開后，專營企業(yè)之間將展開競爭；第三，定點(diǎn)制鹽企業(yè)直接走上市場，將會大幅壓縮專營企業(yè)的市場空間。受此影響，鹽業(yè)國企將出現(xiàn)高度分化：部分產(chǎn)銷一體、經(jīng)營市場化程度高、公司治理機(jī)制好的專營企業(yè)由于競爭力強(qiáng)，會積極向區(qū)外、省外發(fā)展，全國市場的占有率將大幅提高；無上游制鹽的專營企業(yè)競爭力弱，可能會陷入困境，必須積極尋找出路，要么投靠產(chǎn)銷一體企業(yè)，要么與定點(diǎn)制鹽企業(yè)聯(lián)合，要么轉(zhuǎn)型為綜合性商貿(mào)企業(yè)等；具有區(qū)位優(yōu)勢、品質(zhì)品牌好、效率高的制鹽企業(yè)會擴(kuò)大食鹽產(chǎn)量，低質(zhì)低效制鹽企業(yè)則會被淘汰。
新一輪國企改革為鹽業(yè)國企轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、解決歷史遺留問題等帶來了機(jī)遇，有利于企業(yè)適應(yīng)食鹽專營體制改革的要求。由于長期依賴食鹽專營體制所形成的慣性和惰性，致使鹽業(yè)國企改革相對滯后，動作不多、進(jìn)展緩慢。食鹽專營體制改革要求鹽業(yè)國企盡快轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，誰能先適應(yīng)市場，先解決好冗員、低效等問題，誰就能占得發(fā)展先機(jī)。新一輪國企改革為鹽業(yè)國企解決好上述問題帶來了契機(jī)，企業(yè)可通過落實(shí)三項(xiàng)制度改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、退休職工社會化管理等措施，轉(zhuǎn)換機(jī)制、減輕負(fù)擔(dān)、提升能力。
近幾年，大部分鹽業(yè)公司為應(yīng)對食鹽專營體制改革已做了很多市場化探索，如開展多種經(jīng)營業(yè)務(wù)、開發(fā)新品種食鹽等，但到目前為止都還沒有形成一個(gè)足以支撐企業(yè)應(yīng)對改革、保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新業(yè)務(wù)，基本都還要依靠專營利潤得以生存。同時(shí)，各級鹽業(yè)公司對新一輪國企改革帶來的發(fā)展機(jī)遇還不敏感，改革政策還未用足。我們認(rèn)為，食鹽專營體制改革與鹽業(yè)國企自身改革要相互結(jié)合、共同推進(jìn)，通過專營體制改革倒逼鹽業(yè)國企加快推進(jìn)自身改革，通過鹽業(yè)國企自身改革要為專營體制改革順利推進(jìn)提供保障。
加快推進(jìn)鹽業(yè)國企改革為食鹽專營體制改革落地提供保障
食鹽專營體制改革方案長期徘徊、難以落地，有多方面原因，其中一個(gè)重要因素就是各級鹽業(yè)公司國企改革滯后，難以適應(yīng)市場。一是鹽業(yè)公司普遍存在冗員多、負(fù)擔(dān)重、效率低的問題，如某縣級鹽業(yè)公司年銷鹽3000噸，職工近200人，人均年銷售收入不到6萬元；二是鹽業(yè)公司長期關(guān)注保障碘鹽供應(yīng)、打擊私鹽販賣，市場意識淡薄，內(nèi)部機(jī)制僵化；三是鹽業(yè)公司的專營渠道與市場渠道差異極大，競爭條件下將變得毫無價(jià)值。因此，推進(jìn)食鹽專營體制改革必須高度關(guān)注鹽業(yè)公司的生存發(fā)展問題，需要重點(diǎn)解決好三個(gè)方面的任務(wù)：一是推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制；二是妥善解決人員分流和安置；三是為企業(yè)間的聯(lián)合重組創(chuàng)造條件。
（一）以轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制為主要目標(biāo)，積極推進(jìn)食鹽專營企業(yè)的股權(quán)多元化改革
受專營限制，食鹽領(lǐng)域的國有經(jīng)濟(jì)比重非常高。省級鹽業(yè)公司中，除個(gè)別上市公司外，基本都為國有獨(dú)資公司，有的甚至還是全民所有制企業(yè)。下屬定點(diǎn)制鹽企業(yè)中，有的已改造成為股權(quán)多元化公司，但以系統(tǒng)內(nèi)各鹽業(yè)公司相互參股為主。盡管一些地方鹽業(yè)公司在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)方面有所探索，但主要集中在市縣公司層面，整體經(jīng)營機(jī)制并沒有徹底改變。總體來講，鹽業(yè)國企按市場化方向轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度等工作明顯滯后于其他競爭性行業(yè)。
中央 《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，“加大集團(tuán)層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化”，為鹽業(yè)國企改革指明了方向。盡管食鹽供應(yīng)和碘鹽保障具有較強(qiáng)的公共屬性，但通過法律和市場機(jī)制予以保障是國際普遍做法，我國也正朝著這個(gè)方向改革，鹽業(yè)公司未來將成為一個(gè)承擔(dān)一定公共職能的商業(yè)類國企。基于中央政策和行業(yè)發(fā)展趨勢，我們認(rèn)為應(yīng)允許和鼓勵(lì)在中央及省級鹽業(yè)公司層面推進(jìn)股權(quán)多元化改革，促進(jìn)企業(yè)整體轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，使其由行政專營主體逐步轉(zhuǎn)變成為市場經(jīng)營主體。
鹽業(yè)公司應(yīng)主動抓緊專營渠道尚有市場價(jià)值的寶貴時(shí)機(jī)，積極探索混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)引資與引制相結(jié)合。通過引入戰(zhàn)略投資者、財(cái)務(wù)投資者，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范公司法人治理體系，推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革，提升企業(yè)發(fā)展活力、經(jīng)營效率和市場競爭力。同時(shí)，要將核心員工持股作為混合所有制改造的主要方式。作為一個(gè)輕資產(chǎn)的商業(yè)類國企，對管理、銷售和技術(shù)骨干等核心員工實(shí)行股權(quán)激勵(lì)非常有必要。目前，地方省級鹽業(yè)公司整體改制已有實(shí)踐，如江西鹽業(yè)集團(tuán)于2015年9月完成了混合所有制改革，通過增資擴(kuò)股向社會釋放了約53％的股權(quán)，引入了四家財(cái)務(wù)投資者，核心員工團(tuán)隊(duì)持股約6％，形成了較為均衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。江西鹽業(yè)集團(tuán)整體改制為各地鹽業(yè)公司下一步的改革提供了樣板。
（二）妥善解決食鹽專營企業(yè)的人員安置分流和退休人員管理等歷史遺留問題
專營體制下，大部分鹽業(yè)公司的勞動用工制度很不規(guī)范，能進(jìn)不能出，冗員嚴(yán)重。一是員工普遍較多，地區(qū)間差異極大。少的如上海鹽業(yè)公司僅有243人、云南鹽業(yè)公司390人，多的如河南鹽業(yè)公司17000多人、山東鹽業(yè)公司7000多人，大部分鹽業(yè)公司則都在2000人左右。二是員工身份復(fù)雜。既有鹽政執(zhí)法人員，又有普通經(jīng)營人員，既有公務(wù)員和事業(yè)身份，又有國有企業(yè)身份，還有大、小集體身份。在實(shí)際工作中，這種身份差異又不對應(yīng)到個(gè)人，很多單位把公務(wù)員或事業(yè)編制作為員工退休的一個(gè)渠道，使得用工情況更加復(fù)雜。三是離退休、內(nèi)退、待崗人員負(fù)擔(dān)重。如安徽省鹽業(yè)系統(tǒng)共有員工10351人，其中在崗4426人，內(nèi)退、待崗2843人，離退休3082人。大部分省份目前都已實(shí)現(xiàn)了鹽業(yè)公司離退休人員的社會化管理，但仍有不少地區(qū)的鹽業(yè)公司承擔(dān)著較重的離退休人員管理和相關(guān)費(fèi)用，如浙江岱山鹽業(yè)公司，在冊員工210人，離退休人員200多人，每年為離退休人員支出的費(fèi)用近500萬元。
如何妥善安排好鹽業(yè)公司富余人員是完善和改革食鹽專營體制的一個(gè)難點(diǎn)，需要地方政府和鹽業(yè)公司共同努力，多渠道、多手段進(jìn)行分流和安置。首先，各鹽業(yè)公司必須盡快規(guī)范勞動用工制度，對于歷史遺留的身份差異問題應(yīng)一次性了斷；其次，對于大多數(shù)鹽業(yè)公司來說，可通過以下四個(gè)渠道安排員工，經(jīng)遴選“人隨事走”劃轉(zhuǎn)一部分，企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展利用一部分，提前退休消化一部分，利用物業(yè)等資產(chǎn)供養(yǎng)一部分；第三，對于河南、山東等富余人員較多的省份，地方政府要因地制宜，出臺專門的改革方案，比如可以將過去上收的市縣公司回歸到市縣，由省、市、縣三級政府共同來分擔(dān)富余人員的安置任務(wù)；第四，要積極利用本輪深化國企改革高度重視解決歷史遺留問題的契機(jī)，妥善解決好鹽業(yè)公司離退休人員的社會化管理、富余人員分流等事宜，如四川省2014年在7家省屬企業(yè)推進(jìn)三項(xiàng)制度改革中，以財(cái)政補(bǔ)貼的方式，共分流安置富余人員4000余人。
（三）促進(jìn)企業(yè)間的聯(lián)合重組，支持行業(yè)龍頭企業(yè)改革為產(chǎn)業(yè)類國有資本投資公司
無論食鹽專營體制有限放開還是完全放開，我國都需要有若干家具有行業(yè)兜底作用的國有大型企業(yè)，以承擔(dān)普及碘鹽供應(yīng)、保障邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)食鹽供應(yīng)和社會特殊時(shí)期的應(yīng)急供應(yīng)等政策性任務(wù)。其次，較之以前，鹽行業(yè)未來更需要依靠具備全國性和全行業(yè)影響力的大企業(yè)集團(tuán)，來加強(qiáng)行業(yè)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，以解決目前我國鹽行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、整體競爭力弱、行業(yè)價(jià)值低等問題。此外，我們相對弱小落后的鹽行業(yè)也需要有一支“國家隊(duì)”，在規(guī)模化發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡快提升綠色發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新和豐富產(chǎn)品種類等方面的能力，以參與和應(yīng)對國際競爭。
食鹽專營體制改革方案推出后，行業(yè)必然會掀起一輪聯(lián)合重組熱潮，中鹽總公司與地方鹽業(yè)公司之間、地方與地方之間、鹽業(yè)公司與制鹽企業(yè)之間，都有聯(lián)合重組的可能。各級政府應(yīng)順勢而為，積極為行業(yè)內(nèi)的聯(lián)合重組創(chuàng)造條件，提供便利，通過行政劃撥、剝離不良資產(chǎn)等手段，推動鹽行業(yè)形成若干大型企業(yè)集團(tuán)，使其承擔(dān)起“創(chuàng)新行業(yè)價(jià)值、服務(wù)民本民生、體現(xiàn)國家意志”等功能。此外，還應(yīng)鼓勵(lì)與支持中鹽總公司等具備基礎(chǔ)和條件的行業(yè)龍頭企業(yè)，改革成為鹽行業(yè)的產(chǎn)業(yè)類國有資本投資公司。鹽業(yè)國有資本投資公司要在強(qiáng)化集團(tuán)內(nèi)部鹽企整合的基礎(chǔ)上，以資本為手段，以市場化方式推進(jìn)行業(yè)重組，提高行業(yè)集中度、淘汰落后產(chǎn)能、發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。
食鹽專營體制改革要為鹽業(yè)國企改革提供條件
對于長期習(xí)慣并依賴于專營體制的鹽業(yè)國企來說，放開或有限放開食鹽市場，都會無所適從，陷入經(jīng)營困境。食鹽專營體制改革需充分考慮鹽業(yè)國企的這一現(xiàn)狀，要從實(shí)現(xiàn)政企分開、合理安排改革進(jìn)度等方面為各級鹽業(yè)公司推進(jìn)國企改革提供條件。
（一）徹底實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管與食鹽經(jīng)營的政企分開
政企合一是專營體制下的一個(gè)特殊安排，保障了打擊私鹽的效率和效果，但同時(shí)也是各級鹽業(yè)公司國企改革進(jìn)展滯后的根本原因。改革和完善食鹽專營體制，核心是要促進(jìn)企業(yè)適度競爭，形成一個(gè)鹽業(yè)公司跨省跨區(qū)經(jīng)營、相互競爭的全國統(tǒng)一市場。在這樣一個(gè)市場環(huán)境下，如果仍保持政企合一，既不適合，也無可能。一方面會造成不平等競爭，甚至根本形成不了競爭性市場；另一方面在沒有專營利潤保障下，讓鹽業(yè)公司繼續(xù)承擔(dān)鹽政執(zhí)法費(fèi)用，對鹽業(yè)公司來說也不公平。因此，我們建議徹底實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管與食鹽經(jīng)營的政企分開，給企業(yè)一個(gè)公平競爭的市場環(huán)境。
政企分開大致可有兩個(gè)方案。一是將鹽務(wù)局從鹽業(yè)公司中分離出來，移交給相關(guān)政府部門，繼續(xù)履行行業(yè)管理職責(zé)。二是撤銷鹽務(wù)局，將相應(yīng)職能分配給食品藥品監(jiān)管、工商、工信等部門，食品藥品監(jiān)管部門承擔(dān)質(zhì)量安全監(jiān)管職能，工商承擔(dān)市場監(jiān)管職能，工信部門負(fù)責(zé)行業(yè)規(guī)劃等公共管理職能。鹽業(yè)在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性大不相同，各地可根據(jù)地方實(shí)情自主選擇政企分開模式。譬如山東省原鹽產(chǎn)量占全國1／5，制鹽人員占全國1／3，鹽業(yè)的發(fā)展對于地方經(jīng)濟(jì)和就業(yè)都非常重要，因此可成建制保留鹽務(wù)局，以加強(qiáng)行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃。
（二）給予企業(yè)一個(gè)階段的改革準(zhǔn)備和緩沖期
隨著食鹽專營體制改革的日漸臨近，一些地方鹽業(yè)公司已經(jīng)開始行動起來進(jìn)行自身改革，但大部分鹽業(yè)公司尚在觀望之中。由于企業(yè)間的聯(lián)合重組、富余人員分流安置、企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革等，包括政企分開等工作，都需要有一個(gè)時(shí)間階段，因此在專營體制改革推進(jìn)過程中，應(yīng)留給企業(yè)一段時(shí)間用于自我改革。一方面要盡早明確專營體制改革方案，讓各地鹽業(yè)公司不再抱有僥幸心理，盡快積極主動推進(jìn)企業(yè)自身的改革。另一方面，要給企業(yè)一個(gè)前期準(zhǔn)備和緩沖期，使其能夠妥善處理好人員安置、推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革、明確發(fā)展定位等任務(wù)。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所）
